Uso pubblico di beni privati: chi è il giudice competente a decidere eventuali controversie?

Quando si costruisce un immobile, anche per agevolarsi nelle laboriose pratiche edilizie, può capitare di concludere accordi finalizzati a concedere un pubblico utilizzo di beni privati. L’inevitabile commistione tra pubblico e privato, potrebbe però creare qualche difficoltà nel momento in cui, per qualsivoglia ragione, insorgano controversie con l'amministrazione. In caso di conflitto, occorrerà porsi una domanda essenziale: si sta agendo per la tutela di un diritto soggettivo o di un interesse legittimo? La risposta a tale domanda, ci consente difatti di individuare correttamente il giudice competente a decidere il caso. È questo il principio di diritto che si può ricavare dalla sentenza a sezioni Unite numero 33849, del 12 novembre 2021, che andiamo ad esaminare.

La vicenda
Nel febbraio del 1995, tra il Comune di Udine ed il costruttore di uno stabile condominiale, era stata stipulata una convenzione urbanistica da cui nasceva il diritto, per il Comune, di assoggettare ad uso pubblico alcune aree destinate a parcheggio, per una superficie complessiva di metri quadri 474. Per l'effetto di successivi passaggi, l'obbligo nascente dalla convenzione era arrivato a gravare sul condominio. Il condominio, decideva di promuovere azione nei confronti del Comune, per far valere l'intervenuta prescrizione dei diritti comunali sulle aree oggetto di convenzione.

In forza di una clausola compromissoria contenuta nella convenzione urbanistica, a dirimere le possibili controversie tra le parti, sarebbe stato competente il collegio arbitrale; ed è appunto dinanzi agli arbitri che il condominio avviava la causa. Tuttavia, il Comune eccepiva l'incompetenza del collegio, ritenendo che dovesse essere tutto devoluto alla giurisdizione del giudice amministrativo. Veniva quindi presentato un ricorso per regolamento di giurisdizione, istituto disciplinato dall'articolo 41 del Codice di procedura civile, sostenendo che la convenzione urbanistica costituisse un accordo sostitutivo di provvedimento amministrativo (ipotesi prevista dall'articolo 11, comma 5, della legge numero 241 del 1990) e non avesse ad oggetto diritti soggettivi.

L’individuazione della competenza
Investita della vicenda, la Suprema corte, a sezioni Unite, dirime la questione di giurisdizione. Preliminarmente, occorre capire dinanzi a quale fattispecie giuridica ci troviamo. Ebbene, stabilire se una controversia appartenga alla competenza del giudice ordinario (o di un collegio arbitrale) o di quello amministrativo, è sicuramente fondamentale. Va da sé che, colui che si accinge a rivolgersi ad una autorità giudiziaria, debba sapere esattamente quale giudice abbia la competenza ad esaminare il suo caso e deciderlo. Qualora insorgano contrasti sulla competenza giurisdizionale, il già citato articolo 41 del Codice di procedura civile ci offre una soluzione: fintanto che una causa non venga decisa nel merito in primo grado, ciascuna parte può chiedere (con apposito ricorso) alle sezioni unite della Cassazione di risolvere le questioni di giurisdizione.

Chiarito in quale ambito ci si muove, veniamo al caso di specie. Ebbene, le sezioni Unite danno torto ai condòmini. Il ragionamento seguito degli ermellini è il seguente: anzitutto, occorre capire se ad oggetto della controversia vi siano diritti soggettivi o interessi legittimi. Difatti, vi può essere competenza di un collegio arbitrale o di un giudice ordinario, solo nel caso in cui si controverta in tema di diritti soggettivi. La lite pendente davanti al collegio arbitrale, non riguardava l’entità o l’esecuzione degli obblighi contrattuali gravanti sul condominio derivanti dalla convenzione, ma era relativa all’attività del Comune per destinare a parcheggio pubblico le aree condominiali.

L’interesse pubblico come parametro
Praticamente, si controverte circa il persistere del diritto dell’amministrazione a porre in essere condotte di pianificazione, destinazione, e sistemazione urbanistica, per il perseguimento di un pubblico interesse (l'ordinato assetto del territorio). Secondo le sezioni Unite, quindi, la causa promossa dal condominio dinanzi al collegio arbitrale, riguarda esattamente l’esistenza e l’estensione di un diritto del Comune correlato ad una destinazione di uso del bene; situazione attinente all’esecuzione di un accordo in sostituzione di un provvedimento amministrativo. Siamo nell’ambito dell’operatività e della tutela di interessi legittimi, e dunque, la competenza è inderogabilmente del giudice amministrativo.