Gestione Affitti

Affitti brevi, così la comunicazione alla Questura

di Fabio Diaferia (Presidente di Pro.Loca.Tur)

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Con l'art. 19-bis del decreto-legge 4 ottobre 2018, n. 113 (in Gazzetta Ufficiale - Serie generale - n. 231 del 4 ottobre 2018), convertito con modificazioni dalla legge 10 dicembre 2018, n. 132 (in Gazzetta Ufficiale - Serie generale - n. 281 del 3 dicembre 2018) il legislatore è intervenuto per colmare un vuoto normativo, dando l'interpretazione autentica dell'articolo 109 del regio decreto 18 giugno 1931, n. 773 (Tulps, Testo unico delle leggi di pubblica sicurezza) e precisando che: “L'articolo 109 del Testo unico delle leggi di pubblica sicurezza, di cui al regio decreto 18 giugno 1931, n. 773, si interpreta nel senso che gli obblighi in esso previsti si applicano anche con riguardo ai locatori o sublocatori che locano immobili o parti di essi con contratti di durata inferiore a trenta giorni”.
Il testo dell'articolo 109 Tulps, che non è stato modificato, ma solo interpretato, prevede che:
“1. I gestori di esercizi alberghieri e di altre strutture ricettive, comprese quelle che forniscono alloggio in tende, roulotte, nonché i proprietari o gestori di case e di appartamenti per vacanze e gli affittacamere, ivi compresi i gestori di strutture di accoglienza non convenzionali, ad eccezione dei rifugi alpini inclusi in apposito elenco istituito dalla regione o dalla provincia autonoma, possono dare alloggio esclusivamente a persone munite della carta d'identità o di altro documento idoneo ad attestarne l'identità secondo le norme vigenti.
2. Per gli stranieri extracomunitari è sufficiente l'esibizione del passaporto o di altro documento che sia considerato ad esso equivalente in forza di accordi internazionali, purché munito della fotografia del titolare.
3. Entro le ventiquattr'ore successive all'arrivo, i soggetti di cui al comma 1 comunicano alle questure territorialmente competenti, avvalendosi di mezzi informatici o telematici o mediante fax, le generalità delle persone alloggiate, secondo modalità stabilite con decreto del Ministro dell'interno, sentito il Garante per la protezione dei dati personali.».
Il Ministero dell'Interno, con decreto del 7 gennaio 2013 (Disposizioni concernenti la comunicazione alle autorità di pubblica sicurezza dell'arrivo di persone alloggiate in strutture ricettive) ha stabilito le modalità con le quali debbano essere trasmesse alle questure territorialmente competenti le generalità delle persone alloggiate presso le strutture ricettive di cui all'art. 109 Tulps e ha altresì precisato che, in caso di soggiorni inferiori alle 24 ore, la comunicazione debba avvenire al momento dell'arrivo e non nelle 24 ore successive all'arrivo stesso.
Il D.M. ha stabilito che i gestori delle strutture ricettive devono produrre specifica domanda alla questura della provincia in cui hanno sede le predette strutture, a seguito della quale la questura abilita la struttura ricettiva, concedendo apposite credenziali di accesso, all'inserimento dei dati in un apposito sistema (il portale AlloggiatiWeb). Il D.M. ha previsto anche la possibilità per la struttura ricettiva di inserire i dati nel sistema, utilizzando programmi applicativi a proprie spese che rispettino le specifiche date da un apposito allegato tecnico allo stesso D.M.
I dati che vanno comunicati alla Questura sono: la data di arrivo, il numero giorni di permanenza, il cognome, il nome, il sesso, la data di nascita, il luogo di nascita, la cittadinanza, il tipo di documento, il numero del documento e il luogo del rilascio del documento. Per i nuclei familiari è sufficiente l'indicazione dei dati del capofamiglia, accompagnata dall'elenco dei famigliari che compongono il nucleo (coniuge e figli minorenni). Per i gruppi guidati è sufficiente l'indicazione dei dati del capogruppo, accompagnata dall'elenco dei componenti del gruppo.
I dati da indicare per i componenti di un nucleo familiare o di un gruppo sono solo i seguenti: numero giorni di permanenza, cognome; nome; sesso; data di nascita; luogo di nascita e cittadinanza.
In caso di impedimenti, anche di natura tecnica, che non consentano la trasmissione dei dati attraverso il portale AlleggiatiWeb, il gestore della struttura deve darne, con ogni mezzo, tempestiva comunicazione alla questura territorialmente competente e la comunicazione delle generalità degli alloggiati potrà e dovrà avvenire mediante trasmissione delle stesse alla questura territorialmente competente a mezzo fax ovvero tramite posta elettronica certificata .
Il D.M. ha infine stabilito che i gestori delle strutture ricettive sono tenuti alla cancellazione dei dati digitali trasmessi attraverso il portale AlloggiatiWeb non appena ottenute le relative ricevute che devono, invece, essere conservate per 5 anni.
Fino all'approvazione del d.l. 113/2018 i locatori e i sublocatori di un immobile o di una parte di esso erano, invece, tenuti all'osservanza:
- dell'articolo 12 del decreto-legge 21 marzo 1978, n. 59, convertito, con modificazioni, dalla legge 18 maggio 1978, n. 191, secondo cui: “Chiunque cede la proprietà o il godimento o a qualunque altro titolo consente, per un tempo superiore a un mese, l'uso esclusivo di un fabbricato o di parte di esso ha l'obbligo di comunicare all'autorità locale di pubblica sicurezza, entro quarantotto ore dalla consegna dell'immobile, la sua esatta ubicazione, nonché le generalità dell'acquirente, del conduttore o della persona che assume la disponibilità del bene e gli estremi del documento di identità o di riconoscimento, che deve essere richiesto all'interessato”;
- dell'articolo 7 del D.Lgs. 25 luglio 1998, n. 286 (Testo unico delle disposizioni concernenti la disciplina dell'immigrazione e norme sulla condizione dello straniero) secondo cui: “1. Chiunque, a qualsiasi titolo, dà alloggio ovvero ospita uno straniero o apolide, anche se parente o affine, ovvero cede allo stesso la proprietà o il godimento di beni immobili, rustici o urbani, posti nel territorio dello Stato, è a darne comunicazione scritta, entro quarantotto ore, all'autorità locale di pubblica sicurezza.
2. La comunicazione comprende, oltre alle generalità del denunciante, quelle dello straniero o apolide, gli estremi del passaporto o del documento identificazione che lo riguardano, l'esatta ubicazione dell'immobile ceduto o in cui la persona è alloggiata, ospitata o presta servizio ed il titolo per il quale la comunicazione è dovuta.
2-bis. Le violazioni delle disposizioni di cui al presente articolo sono soggette alla sanzione amministrativa del pagamento di una somma da 160 a 1.100 euro.”.
In relazione al primo dei due obblighi, cioè quello di cui al d.l. 59/1978, era intervenuta una norma di semplificazione e precisamente l'articolo 2, comma 1, del d.l. 20 giugno 2012 n. 79 (convertito con modificazioni dalla legge 7 agosto 2012 n. 131) secondo cui: “La registrazione dei contratti di locazione e dei contratti di comodato di fabbricato o di porzioni di esso, soggetti all'obbligo di registrazione in termine fisso, ai sensi del Testo unico delle disposizioni concernenti l'imposta di registro, di cui al decreto del Presidente della Repubblica 26 aprile 1986, n. 131, assorbe l'obbligo di comunicazione di cui all'articolo 12 del decreto-legge 21 marzo 1978, n. 59, convertito, con modificazioni, dalla legge 18 maggio 1978, n. 191.”
Quindi, fino all'approvazione del d.l. 113/2018 un locatore o un sublocatore, che certamente non è qualificabile come gestore di esercizio alberghiero o altra struttura ricettiva, era tenuto a comunicare alla Questura le generalità del proprio inquilino solo nel caso in cui la durata del contratto di locazione o di sublocazione fosse superiore ad un mese, oppure, a prescindere dalla durata del contratto, nel caso in cui l'inquilino fosse uno straniero (nel senso di un cittadino non appartenente all'Unione Europea) o un apolide. La comunicazione andava fatta, in entrambi i casi, entro quarantotto ora dalla consegna dell'immobile e, a partire dal 2012, la sola comunicazione di cui all'articolo 12 del d.l. 59/1978 è stata assorbita dalla registrazione del contratto che, si ricorda, è obbligatoria per tutti i contratti di locazione ai sensi dell'articolo 5 della Tariffa, Parte I, allegata al D.P.R. 26 aprile 1986 n. 131 (Testo unico delle disposizioni concernenti l'imposta di registro) ad eccezione di quelli di durata non superiore a trenta giorni complessivi nell'anno, per i quali l'articolo 2-bis della Tariffa, Parte II, allegata al D.P.R. 131/1986, prevede l'obbligo della registrazione solo in caso d'uso.
Il vuoto normativo, colmato dall'interpretazione autentica dell'art. 109 Tulps data dal d.l. 113/2018, si determinava quindi in relazione ai contratti di locazione di durata non superiore a trenta giorni, quindi soggetti a registrazione solo in caso d'uso, con i quali veniva concesso il godimento di un immobile o di parte di esso ad un cittadino appartenente all'Unione Europea, per i quali non era applicabile né l'articolo 12 del d.l. 59/1978, né l'articolo 7 del D.Lgs. 286/1998.
A questo vuoto normativo aveva provato a mettere rimedio il Ministero dell'Interno con la Circolare del 26 giugno 2015 protocollo n. 0004023 indirizzata alle questure italiane, nella quale aveva osservato che “Le finalità di pubblica sicurezza sottese alla norma di cui all'articolo 109 del Tulps non possono ritenersi circoscritte ai soli esercizi ricettivi tipizzati dal Tulps o tradizionalmente gestiti da operatori turistici professionali escludendo altre tipologie di esercizi nei cui confronti si configurano le medesime esigenze di pubblica sicurezza solo in funzione del carattere asseritamente non imprenditoriale della loro attività e della minore entità dei servizi resi. La circostanza che la locazione di appartamenti ammobiliati (ad uso turistico od altro) sia pura e limitata a periodi più o meno brevi pare del tutto irrilevante ai fini della norma, trattandosi in ogni caso di attività caratterizzata dall'essere rivolta al pubblico in modo non episodico né occasionale e dal fine di lucro; ciò la rende nella sostanza del tutto analoga – per i fini che qui interessano (cioè per le finalità di pubblica sicurezza [N.d.R]) – alle altre tipologie di affittacamere, indipendentemente dalle specifiche previsioni regionali e locali in materia di turismo e di locazione ad uso turistico.” Proseguiva le Circolare osservando che: “La ratio e la finalità dell'articolo 109 Tulps sarebbero facilmente eludibili ove prevalesse una lettura esclusivamente formale di tale disposizione, ancorata rigorosamente alle tipologie di strutture ricettive testualmente indicate, con esclusione delle altre che, nella evoluzione del settore, si sono affiancate alle prime, svolgendo una attività del tutto analoga alle medesima esigenze di controllo. D'altro canto il tenore letterale del medesimo articolo rivela un evidente intento di omnicomprensività, pur nei limiti delle tipologie di esercizi ricettivi noti all'epoca della sua redazione, dai quali esclude solo i rifugi alpini.” Concludeva la circolare osservando che: “L'interpretazione cennata pare l'unica in armonia con un ordinamento che intende comunque assicurare all'Autorità di p.s. la notizia sulle variazioni di alloggio delle persone (per le anzidette finalità di pubblica sicurezza), tramite il regime dei cui all'art. 109 Tulps, quanto ai soggiorni brevi, e tramite quello della cessione fabbricati di cui all'art. 12 del D.L. 59/1978, convertito dalla legge n. 191/1978, quanto ai soggiorni di lunga durata”.
Sebbene quella del Ministero degli Interni fosse una interpretazione condivisibile e che, “de iure condendo”, fosse auspicabile che quanto precisato dalla Circolare del 26 giugno 2015 venisse recepito all'interno del disposto dell'articolo 109 Tulps, essa era pur sempre un'interpretazione non autentica, di una norma cui sono connesse sanzioni di carattere penale (l'articolo 17 del Tulps prevede infatti l'arresto fino a due mesi e l'ammenda fino ad euro 206 per le violazioni delle disposizioni dello stesso Tulps, inclusa quella di cui all'art. 109). L'articolo 109 del Tulps definisce la fattispecie di un “reato di tipo proprio” cioè di un reato che può commesso soltanto da colui che riveste una determinata qualifica o abbia lo status precisato dalla norma. Il reato di cui all'articolo 109 Tulps, quindi, fino all'approvazione del d.l. 113/2018 poteva essere commesso solo dal gestore di un esercizio alberghiero o dal gestore di una struttura ricettiva, stante il divieto di applicazione analogica della norma penale stabilito dall'articolo 1 del codice penale (“Nessuno può essere punito per un fatto che non sia espressamente preveduto come reato dalla legge, né con pene che non siano da essa stabilite”) e dall'articolo 14 delle Disposizioni sulla Legge in Generale unite al Codice Civile (“Le leggi penali e quelle che fanno eccezione a regole generali o ad altre leggi non si applicano oltre i casi e i tempi in esse considerati”.)
Alla lacuna normativa aveva provato a mettere rimedio anche lo stesso legislatore con l'articolo 1, comma 4, del Decreto Legislativo 22 gennaio 2016, n. 10, che ha sostituito il terzo comma dell'articolo 3 del decreto legge 20 giugno 2012, n. 70, convertito con modificazioni dalla legge 7 agosto 2012 n. 131 (Misure urgenti per garantire la sicurezza dei cittadini, per assicurare la funzionalità del Corpo nazionale dei vigili del fuoco e di altre strutture dell'Amministrazione dell'interno, nonché in materia di Fondo nazionale per il Servizio civile). Questa norma prevedeva che: “Nel caso in cui venga concesso il godimento del fabbricato o di porzione di esso sulla base di un contratto, anche verbale, non soggetto a registrazione in termine fisso, l'obbligo di cui all'articolo 12 del decreto-legge 21 marzo 1978, n. 59, convertito, con modificazioni, dalla legge 18 maggio 1978, n. 191, è assolto attraverso l'invio della comunicazione al Questore competente per territorio, anche mediante l'inoltro di un modello informatico approvato con decreto del Ministero dell'interno, adottato entro novanta giorni dalla data di entrata in vigore del presente decreto, che ne stabilisce altresì le modalità di trasmissione”. Il decreto del Ministero dell'Interno che avrebbe dovuto approvare il modello informatico per l'invio della comunicazione di cui all'articolo 12 del d.l. 59/1978 non è stato, tuttavia, mai approvato. Quand'anche fosse stato approvato il Decreto del Ministero dell'Interno sarebbe rimasta irrisolta l'importante questione del termine per la comunicazione al Questore competente. Il rinvio all'articolo 12 del d.l. 59/1978 avrebbe infatti fatto salvo il termine delle quarantotto ore che si sarebbe rivelato del tutto inefficace rispetto a contratti di locazione breve che avrebbero potuto avere una durata anche inferiore, sicché la comunicazione sarebbe giunta alla questura quando già l'inquilino aveva rilasciato l'immobile.
A seguito della interpretazione autentica dell'art. 109 Tulps, data dall'art. 19-bis del d.l. 113/2018, anche i locatori e i sublocatori sono tenuti a comunicare le generalità degli inquilini cui concedono il godimento di immobili o parti di immobili con contratti di durata inferiore a trenta giorni e devono adempiere a quest'obbligo mediante l'utilizzo del portale istituito dal D.M. del 7 gennaio 2013 (AlloggiatiWeb). Locatori e sublocatori sono quindi tenuti a produrre alla questura della provincia in cui sono ubicati gli immobili, specifica domanda di abilitazione all'uso del portale. La questura a sua volta è tenuta a concedere le apposite credenziali di accesso a detto portale.
Poiché i soggetti tenuti alla comunicazione, a seguito dell'interpretazione data dal d.l. 113/2018, sono solo i locatori e i sublocatori e cioè coloro che vantino sull'immobile o su un parte di esso un diritto di proprietà o di usufrutto, ovvero un diritto di godimento derivante da un contratto di locazione che consenta di concedere in sublocazione un immobile o parte di esso, si deve ritenere che la questura possa e debba concedere le credenziali di accesso al portale AlloggiatiWeb solo a chi fornisca la prova della titolarità di uno di detti diritti e manifesti la volontà di concedere l'immobile o parte dell'immobile sui vanta i diritti stessi con contratti di locazione o sublocazione di durata inferiore a trenta giorni. Il proprietario, l'usufruttuario o il conduttore con diritto di sublocazione, all'atto della domanda di rilascio delle credenziali per l'accesso al portale dovranno quindi produrre il titolo che attesta il loro diritto e la prova, anche mediante dichiarazione sostitutiva dell'atto di notorietà, che non sono intervenute variazioni rispetto a quanto risulta dal titolo dalla data dello stesso alla data della domanda di rilascio delle credenziali. I richiedenti dovranno poi dichiarare di voler stipulare contratti di locazione o di sublocazione di durata inferiore a trenta giorni per i quali è previsto l'adempimento degli obblighi di cui all'art. 109 Tulps.
Poiché i rapporti di natura locatizia di cui agli articoli 1571 e 1594 del c.c., cui fa riferimento il documento del Ministero dell'Interno del 20 dicembre 2018, che si esaminerà meglio in seguito, nulla hanno a che fare con l'esercizio dell'attività alberghiera e dell'attività di gestione delle strutture ricettive, si deve ritenere che, su tutto il territorio nazionale, il locatore o il sublocatore che faccia domanda di rilascio delle credenziali per l'accesso al portale AlloggiatiWeb non sia tenuto, a tal fine, all'osservanza delle eventuali disposizioni date delle leggi regionali che disciplinano l'esercizio dell'attività turistico ricettiva.
In linea con questa interpretazione, molte questure italiane hanno già provveduto ad adeguare la propria modulistica e le proprie istruzioni per la richiesta delle credenziali di accesso al portale AlloggiatiWeb da parte di locatori e sublocatori.
Con l'articolo 19-bis del d.l. 113/2018 il legislatore non ha solo colmato una lacuna del nostro ordinamento ma ha anche stabilito alcuni principi molto importanti.
Il legislatore, infatti, dopo essere intervenuto in materia tributaria con l'articolo 4 d.l. 50/2017, è intervenuto nuovamente in materia di locazione breve, che ricordiamo, è materia di competenza esclusiva del legislatore statale in quanto attinente all'ordinamento civile, evitando di dire che “gli immobili o parti di essi locati o sublocati con contratti di durata inferiore a trenta giorni sono equiparati agli esercizi alberghieri e alle strutture ricettive i fini di cui all'articolo 109 del Tulps” bensì dicendo che “gli obblighi previsti dall'articolo 109 Tulps si applicano anche con riguardo ai locatori o sublocatori che locano immobili o parti di essi con contratti di durata inferiore a trenta giorni”. Si deve quindi ritenere che il legislatore, in questo modo, abbia voluto sancire una netta distinzione tra due diverse categorie di obbligati: i gestori degli esercizi alberghieri e delle strutture ricettive da un lato e i locatori e sublocatori dall'altro. Si deve ritenere che il legislatore abbia anche voluto sancire anche una netta distinzione tra “esercizi alberghieri” e “strutture ricettive” da un lato e “immobili o parti di essi locati con contratti di durata inferiore a trenta giorni” dall'altro lato.
Pochi giorni dopo l'entrata in vigore della legge 132/2018, l'Ufficio per l'Amministrazione Generale del Dipartimento di Pubblica Sicurezza del Ministero dell'Interno, con un documento del 20 dicembre 2018, ha fornito alle questure le indicazioni per l'applicazione delle disposizioni riguardanti la disciplina dei compiti di polizia amministrativa di sicurezza a seguito del d.l. 113/2018. In questo documento si legge, tra l'altro, che “L'intervento normativo, atteso il tenore generale della sua formulazione, viene a ricomprendere sotto il proprio ambito di operatività tutte le cessioni di immobili parti di essi, per periodi infra mensili, he avvengono sulla base di rapporti locatizi, suscettibili di iscriversi nelle tipologie negoziali di cui agli articoli 1571 e 1594 c.c.” e che “Continuano, invece, ad essere sottratti agli obblighi di cui all'articolo 109 le cessioni della predetta durata e avvengono a titolo di liberalità o sulla base di rapporti i carattere gratuito”.
Oltre ad aver chiarito che i gestori degli esercizi alberghieri e delle strutture ricettive sono una categoria distinta da quella dei locatori e dei sublocatori, il Ministero dell'Interno ha poi ricordato che gli obblighi di cui all'articolo 109 Tulps non gravano sui soggetti che concedono in godimento un immobile o parte di esso senza corrispettivo e, quindi, ad esempio, sui comodanti.
Sempre in virtù del divieto di interpretazione analogica della norma penale si dovrebbe ritenere che gli unici soggetti legittimati a fare richiesta alla questura delle credenziali per l'accesso al portale AlloggiatiWeb, in quanto soggetti che violando l'obbligo di comunicazione delle generalità degli alloggiati potrebbero commettere il reato di cui agli articoli 17 e 109 del Tulps, siano solo: i gestori degli esercizi alberghieri, i gestori delle strutture ricettive, i locatori (proprietari e usufruttuari) e i sublocatori (conduttori con diritto di sublocazione). Viceversa non dovrebbero essere legittimati a chiedere le credenziali i gestori, a qualunque titolo, di appartamenti o parti di essi dati in locazione o in sublocazione con contratti di durata inferiore a trenta giorni.
Corrispondentemente si deve ritenere che, stante la facoltà di delegare l'esecuzione materiale dell'adempimento ad un terzo, la responsabilità penale che deriva dalla mancata comunicazione alla questure delle generalità dell'inquilino, continui a gravare sul proprietario e sull'usufruttuario, in caso di locazione, nonché sul conduttore con diritto di sublocazione, nel caso di sublocazione. Laddove quindi un proprietario, un usufruttuario o un conduttore con diritto di sublocazione abbiano affidato la locazione o la sublocazione di un alloggio ad un terzo gestore, ad esempio in forza di un mandato, essi non potranno esimersi dalla responsabilità penale adducendo che la mancata comunicazione alla questura delle generalità degli inquilini sia dipesa da un inadempimento del terzo al quale essi avevano affidato la gestione dell'alloggio e anche l'adempimento degli obblighi di cui all'articolo 109 Tulps.


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